Ở nhiều khu vực, đặc biệt là đồng bằng sông Hồng và nhiều tỉnh miền Trung như Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Trị…, tình trạng đất đai sử dụng nhỏ lẻ, manh mún diễn ra nhiều năm. Trung bình một hộ nông dân ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng có 5-7 thửa đất, thậm chí có những hộ trên 10 thửa đất nhưng ở các cánh đồng khác nhau, rất phân tán. 
PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến, Phó Chủ tịch Hội đồng trường Đại học Luật Hà Nội lý giải, tình trạng này xuất phát từ việc năm 1993, Chính phủ ban hành Nghị định 64, đi kèm với đó là quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sử dụng đất nông nghiệp. Việc giao đất được thực hiện trên cơ sở hiện trạng, cào bằng, có mảnh tốt, có mảnh xấu… để đảm bảo sự đoàn kết trong nhân dân. Đồng thời, đất đai được giao trên cơ sở ổn định, lâu dài, không giao lại.

TS Nguyễn Đình Bồng, Chủ tịch Hội Khoa học đất Việt Nam cho rằng, điểm xuất phát của kinh tế Việt Nam là sản xuất nông nghiệp thuần nông tự cung tự cấp. Nông dân chiếm đa số trong tổng dân số cả nước, nông nghiệp là mặt trận hàng đầu. Chính sách giao đất cho hộ gia đình cá nhân là động lực thúc đẩy sản xuất nông nghiệp ở nước ta trong 30 năm qua đã góp phần đưa Việt Nam trở thành nước cung cấp nông sản hàng đầu trên thế giới. 
Tuy nhiên, việc thực hiện giao đất nông nghiệp bình quân theo nhân khẩu nông thôn (có tốt, có xấu, có gần, có xa, chết không thu hồi, sinh không giao thêm) đã dẫn đến tình trạng ruộng đất manh mún lâu dài, tuy từng bước khắc phục qua “dồn điển, đổi thửa”, xây dựng “cánh đồng mẫu lớn”, nhưng đến nay tình trạng phân tán, manh mún vẫn là phổ biến”.
Ngoài ra, cơ cấu dân cư nông thôn cũng có nhiều thay đổi; tuy nhiên dân số nông thôn còn chiếm 65%; lao động nông nghiệp chiếm 34,5% tổng số lao động cả nước. Phần lớn các hộ nông thôn vẫn giữ đất sản xuất nông nghiệp dù không trực tiếp sản xuất, do việc chuyển đổi nghề chưa bền vững, người dân chưa an tâm, vẫn giữ đất đề phòng lúc khó khăn.
Cũng theo ông Bồng, thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp là một thị trường tiềm năng (với trên 10 triệu ha đất sản xuất nông nghiệp, 90% diện tích đã được cấp GCNQSDĐ), nhưng chậm phát triển, chưa đáp ứng nhu cầu cung cấp đất nông nghiệp cho các chủ thể sử dụng đất nông nghiệp; thị trường QSDĐ nông nghiệp hoạt động chưa tương xứng với tiềm năng.

Ông Nguyễn Quang Tuyến nhìn nhận rằng, thời điểm đó, việc giao đất như vậy là phù hợp. Tuy nhiên, đến nay đã 30 năm trôi qua, Việt Nam phát triển kinh tế thị trường, công nghiệp hóa – hiện đại hóa; đồng thời, Việt Nam cũng tham gia vào các hiệp định thương mại tự do với các đối tác rất lớn trên thế giới nhưng sức cạnh tranh của nông nghiệp vẫn thấp. Điều này có một phần nguyên nhân từ đất đai không được tích tụ, tập trung, gây trở ngại cho việc áp dụng máy móc, khoa học – công nghệ vào sản xuất. Do đó, chi phí đầu vào tăng cao, năng suất lao động thấp. 
Trong khi đó, hiện nay, người dân nhiều nơi không thiết tha với nông nghiệp. Tuy nhiên, dù không canh tác nhưng người dân lại không chuyển nhượng, dẫn đến đất nông nghiệp bị bỏ hoang nhiều. 
“Việc này cũng do tâm lý của người dân coi đất đai như một cuốn sổ “bảo hiểm” để phòng thân. Khi nào công việc ở đô thị không thuận lợi thì họ còn có mảnh đất để về quê canh tác. Ngoài ra, dù không canh tác nhưng người ta vẫn giữ đất nông nghiệp bởi vì đất nông nghiệp vẫn mang lại giá trị cho họ. Khi Nhà nước thu hồi đất thì họ vẫn được bồi thường”, ông Tuyến nêu.

Đề cập đến tình trạng doanh nghiệp mong muốn có diện tích đất lớn nhưng khó tiếp cận, còn người dân có đất lại bỏ hoang, ông Tuyến cho biết nguyên nhân do Nhà nước có chính sách bảo đảm cho người làm nông, lâm, ngư có đất để sản xuất nên Luật Đất đai có những quy định hạn chế việc tiếp cận đất nông nghiệp của tổ chức kinh tế nói chung và doanh nghiệp có vốn nước ngoài nói riêng. Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, phòng hộ… của hộ gia đình cá nhân.
“Chính điều đó dẫn đến các doanh nghiệp khó tiếp cận đất đai để thực hiện các dự án phát triển đất nông nghiệp. Các doanh nghiệp không tiếp cận được đất đai ở quy mô lớn thì rất khó để phát triển nền sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, áp dụng máy móc, khoa học kĩ thuật để tăng năng suất, chất lượng sản phẩm. Trong khi đó, chỉ có doanh nghiệp mới đủ điều kiện về tài chính, công nghệ để sản xuất lớn, sản xuất nông nghiệp xanh, sạch… Do đó, nông sản của Việt Nam ít có tính cạnh tranh với thế giới”, ông Tuyến nói.

Cũng theo ông Tuyến, tâm lý của người nông dân hiện nay cũng không muốn góp đất vào doanh nghiệp, vì họ lo lắng doanh nghiệp phá sản thì họ mất đất. Trong khi đó, luật pháp của Việt Nam lại chưa quy định rõ để xử lý những vấn đề này nên người nông dân không yên tâm góp đất. 
Ông Nguyễn Đình Bồng cũng cho rằng trong việc sử dụng đất sản xuất nông nghiệp đã xuất hiện sự bất cập giữa phân bố nguồn lực đất đai, lao động với mục tiêu phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn tập trung.
Cụ thể, hộ gia đình cá nhân với 18,8 triệu lao động nông nghiệp chiếm 34,5% tổng số lao động, sử dụng 90% diện tích đất sản xuất nông nghiệp nhưng sản xuất nông nghiệp thuần nông, quy mô nhỏ, phân tán là phổ biến. Trong khi đó, các tổ chức kinh tế trong nước và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có nhu cầu, khả năng đầu tư sản xuất nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa quy mô lớn, tập trung, hiện đại lại thiếu đất sản xuất.

Trước tình trạng đất đai canh tác của người dân manh mún, bỏ hoang trong khi doanh nghiệp khó tiếp cận được đất nông nghiệp diện tích lớn để canh tác, mô hình “ngân hàng đất nông nghiệp” được kỳ vọng sẽ giải quyết được mâu thuẫn này.
Theo đó, Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển cho thu nhập cao” đã định hướng “xây dựng quy định về ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp”.
Thực hiện chủ trương này, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung quy định về ngân hàng đất nông nghiệp. Đây là quy định khá mới ở Việt Nam, các đạo luật về đất đai trước kia chưa quy định về vấn đề này. 

Cụ thể, dự thảo luật quy định, ngân hàng đất nông nghiệp là doanh nghiệp nhà nước do Chính phủ thành lập theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp. Ngân hàng đất nông nghiệp có chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp thông qua việc thuê quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận ký gửi quyền sử dụng đất nông nghiệp; cho nhà đầu tư có nhu cầu thuê, thuê lại đất để sản xuất nông nghiệp.
Hoạt động của ngân hàng đất nông nghiệp không vì mục đích lợi nhuận, được Nhà nước bảo đảm khả năng thanh toán, được miễn thuế và các khoản phải nộp ngân sách nhà nước.
Kinh phí hoạt động của ngân hàng đất nông nghiệp được cấp từ ngân sách nhà nước; ứng từ Quỹ phát triển đất hoặc Quỹ đầu tư phát triển, quỹ tài chính khác được ủy thác; vay từ các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam; huy động vốn của các tổ chức, cá nhân và các nguồn khác theo quy định của pháp luật để thực hiện việc tạo lập quỹ đất quy định tại khoản 2 Điều này.
Ông Bùi Văn Doanh, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Bất động sản cho rằng, việc sản xuất nông nghiệp quy mô lớn khó phát triển chủ yếu gặp cản trở từ tích tụ đất đai. Việc ngân hàng đất nông nghiệp ra đời có vai trò quan trọng trong việc tháo gỡ nút thắt này.

Ví dụ, một số địa phương như Hà Nam, Thái Bình, UBND xã đứng ra thuê lại đất, đổi đất của hộ gia đình, cá nhận để gom thành những khu đất lớn, sau đó cho doanh nghiệp thuê lại để làm dự án sản xuất nông nghiệp. Xét về mặt pháp lý, điều này không đúng, nhưng thực tế nó lại giải quyết được bài toán doanh nghiệp tiếp cận được đất và đất không bị bỏ hoang, người nông dân lại có thêm thu nhập từ việc cho thuê đất.
PGS-TS Nguyễn Quang Tuyến cũng đồng quan điểm rằng, mô hình “ngân hàng đất nông nghiệp” này thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất, góp phần khắc phục tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp. Thêm nữa, điều này cũng góp phần thúc đẩy phân khúc thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp phát triển theo hướng công khai, lành mạnh.

Đồng quan điểm, Luật sư Phạm Thị Thu, Giám đốc Công ty Luật số 1 Hà Nội cũng cho rằng mô hình ngân hàng đất nông nghiệp là mô hình tiên tiến đã được nhiều nước thực hiện từ trước đó. Với mô hình này người nông dân có đất có thể đưa đất vào “ngân hàng đất nông nghiệp”, sau đó các “ngân hàng đất nông nghiệp” sẽ cho các tổ chức, doanh nghiệp có nhu cầu thuê lại, từ đó, người dân không có nhu cầu sử dụng đất vẫn có lợi nhuận khi được trả chi phí từ hệ thống “ngân hàng đất nông nghiệp”, hoặc có thể lấy lại đất để sản xuất, canh tác khi có nhu cầu.
Điển hình như ở Nhật Bản, mô hình này được thành lập với các chi nhánh ở khắp các địa phương, nhằm thúc đẩy quá trình tập trung đất đai. Thông qua ngân hàng đất nông nghiệp, Chính phủ Nhật Bản thu hồi hoặc mua đất nông nghiệp hoang hóa, sau đó cho các công ty lớn thuê lại để canh tác.

Ủng hộ mô hình “ngân hàng đất nông nghiệp”, song, ông Nguyễn Quang Tuyến cho rằng trong dự thảo mới nhất mới chỉ khái quát một số vấn đề liên quan đến mô hình này.
Ví dụ, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định ngân hàng đất nông nghiệp là doanh nghiệp Nhà nước, Chính phủ thành lập theo pháp luật về doanh nghiệp. 
“Tôi băn khoăn là đã gọi là ngân hàng, cho dù là ngân hàng đất nông nghiệp có tính đặc thù thì nó phải chịu sự điều chỉnh của Luật các tổ chức tín dụng. Điều này hiện chưa được quy định rõ”, ông Tuyến nói.
Ngoài ra, ông Tuyến cũng băn khoăn ngân hàng đất nông nghiệp có chịu sự quản lý của Ngân hàng nhà nước hay không? Có nằm trong hệ thống ngân hàng thương mại nói chung hay không hay đây là doanh nghiệp đặc biệt kinh doanh theo tính chất ngân hàng? Nếu là doanh nghiệp đặc biệt thì không nên để là “ngân hàng”. Nếu đây là doanh nghiệp do Nhà nước thành lập thì có chịu sự quản lý của Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước hay không? Cũng theo chuyên gia này, cần phải làm rõ cơ quan nào quản lý ngân hàng đất nông nghiệp. “Ngân hàng đất nông nghiệp do Chính phủ thành lập nhưng ai thay mặt Chính phủ quản lý mô hình này? Bộ NN-PTNN hay Bộ Tài nguyên – Môi trường, Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước?”.

Ngoài ra, theo dự thảo luật, ngân hàng đất nông nghiệp có chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp, vậy tạo lập bằng cách nào? Ngân hàng đất nông nghiệp độc lập với hệ thống ngân hàng thương mại, được thành lập từ trung ương, đến cấp tỉnh, huyện hay chỉ thành lập ở những địa phương có nhiều đất nông nghiệp? Ví dụ, Hà Nội, TP.HCM đô thị hóa rất nhanh thì phạm vi hoạt động của ngân hàng đất nông nghiệp thế nào cần phải quy định cụ thể. 
“Cơ cấu tổ chức ra sao, ai bổ nhiệm, nguồn vốn lấy từ đâu, việc huy động vốn thế nào? Các loại đất phi nông nghiệp nhàn rỗi có được gửi ở ngân hàng này hay không? Điều kiện thuê lại đất của ngân hàng đất nông nghiệp này thế nào? Nếu doanh nghiệp phá sản thì việc xử lý quyền sử dụng đất này thế nào? Đây là vấn đề mới nên còn khá nhiều vấn đề chưa rõ ràng, ban soạn thảo cần phải nghiên cứu, bổ sung thêm”, ông Tuyến nói.
Ông Nguyễn Quang Tuyến cũng khuyến nghị nên thí điểm ở một số địa phương để xem xét, tổng kết rồi phát triển rộng rãi. Chuyên gia này cũng chia sẻ ở Nhật Bản thường do tổ chức, cá nhân họ đứng ra làm mô hình này, còn ở Việt Nam có những đặc thù riêng do vấn đề đất đai là sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.
“Dù khu vực công hay tư làm mô hình ngân hàng đất nông nghiệp cũng không quá quan trọng, quan trọng là hiệu quả, mang lại lợi ích cho người dân, doanh nghiệp…”, ông Tuyến nói.

Để có cách hiểu thống nhất về vấn đề ngân hàng đất nông nghiệp, luật sư Phạm Thị Thu cho rằng dự thảo luật cần giải thích cụ thể về khái niệm tích tụ đất nông nghiệp, khái niệm tập trung đất nông nghiệp.
Đồng thời sửa đổi, bổ sung quy định về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp theo hướng không nên quy định về hạn mức giao đất, cho thuê đất nông nghiệp mà thay thế bằng việc bổ sung quy định chính sách thuế để điều chỉnh quy mô sử dụng đất nông nghiệp và vẫn duy trì một nền nông nghiệp trực canh, để đảm bảo người có tiền gom đất trục lợi;
Ngoài ra, sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai theo hướng cho phép các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa đi kèm điều kiện như phải có kế hoạch sử dụng đất cụ thể, phải đảm bảo sử dụng đúng mục đích đất nông nghiệp, phải đảm bảo quy trình sản xuất nông nghiệp, phải có trụ sở hoặc chi nhánh của doanh nghiệp gần vùng sản xuất…
Ông Bùi Văn Doanh cũng đánh giá, việc lập ra ngân hàng đất nông nghiệp có thể tháo gỡ được nhiều vướng mắc về pháp lý trong việc tích tụ ruộng đất. Nông nghiệp nếu không tích tụ được đất thì không thể sản xuất quy mô lớn. Tuy nhiên, đây mới là đề xuất đề đưa vào luật, còn quy định cụ thể thế nào thì nhà làm luật cần phải lường được các tình huống để quy định chặt chẽ, vừa tạo điều kiện cho bất động sản nông nghiệp phát triển đồng thời ngăn chặn được vấn đề lợi ích nhóm, thâu tóm đất đai.
Ông Doanh cho rằng để thúc đẩy sự đầu tư vào nông nghiệp không chỉ là hành lang pháp lý, mà còn sự hỗ trợ của chính quyền địa phương đối với doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, bởi lĩnh vực này gặp nhiều khó khăn từ tính bấp bênh của thiên nhiên, giá cả, thị trường.