Để góp thêm tiếng nói trong vấn đề sửa Luật Đất đai 2013, chúng tôi đã có cuộc trao đổi với Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam xoay quanh Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang được lấy ý kiến.

Thưa ông, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vừa được Bộ Tài nguyên và Môi trường công khai lấy ý kiến góp ý rộng rãi của nhân dân. Trước khi hỏi ông về các vấn đề chi tiết hơn, xin hỏi, định nghĩa “đất đai” của ông như thế nào, chắc hẳn không đơn thuần là câu chuyện tài sản? Và ông kỳ vọng những gì ở lần sửa luật này?

Ngay sau vụ Đoàn Văn Vươn ở Hải Phòng năm 2012, khi thảo luận về sửa đổi Luật Đất đai 2003, tôi đã đề xuất bổ sung khái niệm về đất đai, cho rằng không nên chỉ coi đó là tài nguyên và tài sản, dù đặc biệt chăng nữa. Mà quan trọng hơn, thiết thực với đời sống con người hơn, đó là không gian sống.

Khi ta ở chỉ là nơi đất ở, khi ta đi đất đã hoá tâm hồn”, nhà thơ Chế Lan Viên đã viết như vậy trong bài Tiếng hát con tàu. Nếu không quan niệm thế là chúng ta đã tầm thường hoá đất đai, cũng đồng nghĩa với không coi trọng con người. Tại thời điểm này, khi một lần nữa, chúng ta bàn về sửa Luật Đất đai 2013, tôi xin bổ sung thêm một quan điểm, rằng đất đai không chỉ là không gian sống mà còn là không gian phát triển.

Đánh giá như thế thì mới thấy chúng ta đang làm gì và đang ở đâu? Cái chúng ta đang làm là mặc dù tài nguyên đất đai đang ngày càng bị làm cho thu hẹp nhưng cho rằng đổi lại, tài sản tức giá trị đất và bất động sản tăng lên cấp số nhân, tức như thế mình trở nên giàu có và phát triển.

Tôi thấy nếu nhìn những con số thì đúng nhưng nghĩ rộng hơn và sâu hơn mới giật mình. Đó là cái không gian sinh tồn, cả vật chất và tinh thần, sau mấy chục năm phát triển kinh tế đã không chỉ bị thu hẹp mà còn đảo lộn hay bị tàn phá, chưa nói tới không gian phát triển. Hãy nhìn vào các đô thị lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chính Minh, rồi sẽ cả Đà Nẵng và Hải Phòng, tất cả sẽ thế nào và đi về đâu trong mấy chục năm nữa?

Cho nên, tôi thực sự mong muốn đặt ra và được trả lời câu hỏi: Thực sự Luật Đất đai là gì? Tại sao chúng ta cần nó và ở các nước đã đi trước chúng ta cả trăm năm và trở nên phát triển và văn minh thì họ có Luật Đất đai như ở nước ta không?

Câu trả lời của cá nhân tôi là Luật Đất đai về thực chất giải quyết vấn đề cơ bản là sở hữu, tức người nắm quyền sở hữu duy nhất là Nhà nước sẽ thực hiện các quyền của mình như thế nào? Bởi thế, tiếp cận của luật mới coi đất là tài nguyên và tài sản đặc biệt do Nhà nước nắm giữa và quản lý. Còn nếu coi đất đai là không gian sống và không gian phát triển thì về logic, nó sẽ là vấn đề của xã hội và người dân, Nhà nước chỉ và sẽ can thiệp bằng các chính sách điều tiết vĩ mô hoặc dịch vụ công, chẳng hạn như dịch vụ địa chính.

Những bất cập của Luật Đất đai đã được phân tích nhiều và Nghị quyết 18 đến dự thảo Luật Đất đai mới ban hành được hứa hẹn sẽ khắc phục được những bất cập này. Theo ông, những nội dung của dự thảo luật này có đủ sức giải quyết được những bất cập vốn có và góp phần thực hiện mục tiêu “đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” như Nghị quyết 18 Trung ương đặt ra?

Như quan điểm và cách đặt vấn đề của tôi, tức Luật Đất đai xoay quanh câu chuyện quyền sở hữu tức quản lý hay can thiệp của Nhà nước. Vậy thì phù hợp với chủ trương của Đảng, câu hỏi cụ thể sẽ là quyền “quản lý nhà nước” ấy có nội dung gì, cách thức thực hiện ra sao và đặc biệt là giới hạn đến đâu thì hợp lý, để nó vừa vẫn bảo đảm các định hướng chính trị, tạo được điều kiện cho kinh tế phát triển, vừa không hạn chế các quyền sở hữu tài sản và quyền tự do dân sự của người dân?

Cho tới hiện nay, theo Luật Đất đai, Nhà nước đang quản lý bằng ba công cụ chính: Đó là quyết định thứ nhất về mục tiêu sử dụng đất, thứ hai về thời hạn sử dụng đất và thứ ba về giá đất. Với sự vận hành của kinh tế thị trường mấy chục năm qua, hai công cụ thứ hai và thứ ba đã được sử dụng linh hoạt hơn hay nới lỏng. Riêng công cụ thứ nhất thì vẫn vậy, đặc biệt duy trì chặt chẽ và không đề cập để sửa đổi lần này.

Quan điểm của tôi cho rằng đó là vấn đề chính yếu và nhạy cảm nhất. Chính nó là sự chi phối, can thiệp của Nhà nước vào sự phát triển kinh tế - xã hội và đời sống dân sự thông qua nền tảng của đời sống là đất đai.

Để đánh giá thì cõ lẽ phải thừa nhận rằng rất tiếc rằng sự can thiệp đó không phải mang đến kết quả hoàn toàn tích cực mà có cả các hệ luỵ và hậu quả ngược lại. Thậm chí, xét trong bối cảnh chống tham nhũng, tiêu cực về đất đai thì quyền can thiệp của các cơ quan nhà nước mà trực tiếp là các cán bộ thừa hành vào mục đích sử dụng của từng thửa đất chính là khoảng tối hay mảnh đất mãu mỡ cho sự lạm quyền và lạm dụng.

Tôi thấy vẫn giống luật hiện hành, Dự thảo sửa đổi liệt kê rất chi tiết các mục đích sử dụng để phân loại đất. Trong đời sống hàng ngày, Nhà nước quản lý từng thửa đất theo mục đích sử dụng của nó, còn về lâu dài, sử dụng quy hoạch để làm căn cứ phân loại đất, từ đó yêu cầu người sử dụng đất điều chỉnh theo.

Tôi xin nhấn mạnh đây không phải là vấn đề kỹ thuật pháp lý mà tư duy quản lý. Chẳng hạn như trong lĩnh vực đầu tư, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã liệt kê tới hàng trăm ngành nghề để yêu cầu các doanh nghiệp đăng ký theo nhu cầu, vậy mà vẫn thiếu nên mới quy định một mục gọi là “ngành nghề chưa biết phân vào đâu”.

Vậy, về khách quan, tôi cho rằng mục tiêu sử dụng đất phải do người sử dụng đất quyết định căn cứ vào nhu cầu thị trường và đời sống của họ, tức rất linh hoạt. Vậy mà mỗi lần muốn thay đổi thì người sử dụng lại phải xin phép, đăng ký lại. Không những thế, gắn với nó là phát sinh các chế độ tài chính khác nhau, từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đến thuế sử dụng đất. Quan trọng hơn là giá thị trường của đất sẽ thay đổi.

Chính vì vậy, thửa đất nào có mục đích sử dụng gắn với nhiều quyền nhất, đặc biệt nếu các quyền đó trùng với nhu cầu thị trường ở từng thời điểm thì sẽ có giá và mang lại lợi nhuận cao nhất. Bởi thế, theo lẽ tự nhiên, các chủ đất sẽ bắt tay với quan chức chính quyền để khai thác cái mỏ thương quyền béo bở này.

Vấn đề là điều này có đem lại lợi ích cho Nhà nước, xét theo nghĩa thu ngân sách hay không? Có thể có nhưng không nhiều và không cơ bản, bởi thực chất, muốn thu ngân sách nhiều thì sử dụng công cụ thuế sẽ hiệu quả hơn tiền sử dụng hay thuê đất.

Từ góc nhìn của tôi, về tổng thể, nếu Nhà nước muốn can thiệp vào mục đích sử dụng đất thì nên sử dụng công cụ quy hoạch, nhưng là quy hoạch chung về phát triển kinh tế - xã hội chứ không phải quy hoạch riêng về sử dụng đất. Tôi biết ở nhiều nước, liên quan đến sử dụng đất, người ta chỉ quy hoạch không gian theo các tiêu chí khá đơn giản như: đất công nghiệp hay nông nghiệp và đất được xây hay không được xây công trình.

Theo quan sát của ông, dự thảo luật này hiện có bộc lộ những “bất cập” nào không? Ở góc độ chuyên gia, còn những vấn đề quan trọng nào mà chưa được đưa vào dự thảo Luật Đất đai lần này? Một trong những câu chuyện nhức nhối, thậm chí đau thương liên quan đến đất đai là thu hồi đất. Ở nhiều quốc gia, họ chỉ có thu hồi đất vì lợi ích công cộng còn ở Việt Nam thì quy định khá rộng như "vì lợi ích quốc gia, vì lợi ích công cộng" và “lợi ích an ninh- quốc phòng”. Các lợi ích ấy là gì, dường như chưa được làm rõ, điều này khiến nhiều người lo ngại một bộ phận quan chức có thể lợi dụng thu hồi đất sai quy định, trục lợi. Xin ông cho biết quan điểm của mình và theo ông, vấn đề này cần giải quyết thế nào?

Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai còn khá nhiều nội dung cần xem xét, thảo luận, tôi chỉ xin nêu hai hai vấn đề.

Thứ nhất, vấn đề hài hoà với Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu liên quan đến đấu giá đất. Sau vụ đấu giá đất ở Thủ Thiêm, Sài Gòn với việc bỏ giá trên trời đã cho thấy sự bất cập. Đó là về phía chính quyền, nếu xét mục tiêu đấu giá để “bán hàng” được giá cao nhất thì thành công, tuy nhiên xét từ góc độ đầu tư thì đó sẽ là thất bại bởi với chi phí đất lớn như vậy thì tính khả thi thương mại của dự án không thể đạt được.

Qua đó, đặt nghi vấn đề sự lạm dụng quy định đấu giá đất của Luật Đất đai để bỏ qua Luật Đầu tư nhằm thu lợi không minh bạch, chính đáng. Kiến nghị của tôi là đấu giá đất chỉ áp dụng đối với những khu đất không gắn với dự án đầu tư theo quy hoạch hoặc kế hoạch, còn lại thì cần áp dụng thủ tục đấu thầu chọn nhà đầu tư theo Luật Đầu tư.

Thứ hai, về các lý do thu hồi đất ngoài việc vi phạm Luật Đất đai, hết thời hạn sử dụng hay tự nguyện trả lại. Tôi kiến nghị gộp chung là thu hồi đất vì lý do lợi ích công cộng hoặc quốc gia, theo đó không tách riêng “mục đích an ninh – quốc phòng”.

Tại sao, bởi phục vụ an ninh – quốc phòng chính là lợi ích quốc gia, là vấn đề được ưu tiên nhưng vẫn cần xem xét tổng thể và hài hoà với các lợi ích khác khi quyết định bởi cơ quan có thẩm quyền. Quan điểm tiếp cận mới ở đây là đánh giá vấn đề từ góc nhìn rộng hơn, có tính liên kết và bao trùm chứ không phải chỉ từ góc nhìn cụ thể, trực tiếp của các cơ quan phụ trách lĩnh vực an ninh – quốc phòng.

Ngoài ra, cũng cần làm rõ hơn nội dung lợi ích quốc gia hay công cộng là gì ? Đã là lợi ích quốc gia thì không thể cục bộ địa phương và phải do Quốc hội hoặc Chính phủ quyết định. Còn lợi ích công cộng thì cần được hiểu đó là các dự án phi thương mại, tất cả mọi người dân đều được hưởng lợi, đặc biệt ưu tiên là lợi ích của cộng đồng người dân sở tại.

Tôi xin lưu ý là trên thực tế, ngay cả dự án mở đường giao thông hay công viên, công trình văn hoá do nhiều Hội đồng nhân dân địa phương quyết định vẫn có thể chỉ nhằm phục vụ lợi ích kinh tế, dù gián tiếp, cho một số doanh nghiệp mà không phải người dân hay cộng đồng. 

Luật Đất đai năm 2013 trao cho UBND cấp tỉnh nhiều quyền năng như có quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; có quyền chuyển mục đích sử dụng đất; có quyền thu hồi đất và có quyền quyết định giá đất cụ thể làm căn cứ để tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất… Điều này khó tránh khỏi tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong thu hồi đất và xác định giá đất cụ thể để bồi thường cho người bị thu hồi đất. Quan điểm của ông về vấn đề này thế nào và theo ông, cơ chế pháp lý nào để hội đồng thẩm định giá đất giữ được tư thế độc lập với UBND cấp tỉnh?

Về thực chất, cái chúng ta gọi là quyền sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước là đại diện sở hữu có nghĩa là trao quyền quyết định cho các chính quyền địa phương. Bởi về khách quan, đất đai là lãnh thổ quốc gia thì trung ương quản lý còn đối với từng thửa đất, khu đất cụ thể, luôn luôn là vấn đề thuộc thẩm quyền địa phương. Nguyên lý là vậy nhưng vấn đề chúng ta đang gặp phải là ở nhiều địa phương, do động cơ cạnh tranh phát triển kinh tế, nhất là thành tích tăng trưởng GDP, đất đai như một nguồn lực đang được sử dụng khá lãng phí, vô nguyên tắc và thiếu tầm nhìn cho phát triển lâu dài.

Để giải quyết vấn đề này, tôi cho rằng cần phân định rành mạch thẩm quyền quyết định giữa trung ương và địa phương ở hai khía cạnh cốt yếu: Quy hoạch sử dụng đất gắn với quy hoạch phát triển và thu hồi đất trong những trường hợp cụ thể. Để tránh sự lạm dụng nào đó của Chính quyền địa phương thì cần áp dụng các tiêu chí thống nhất, ví dụ lý do cho việc thu hồi đất, cả ở trung ương và địa phương, chỉ khác là thẩm quyền quyết định. Rất tiếc, tôi thấy dự thảo sửa đổi Luật đang quy định khá chồng chéo, còn lẫn lộn giữa tiêu chí và thẩm quyền.

Nhìn từ Nghị quyết số 18-NQ/TW thì “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội” sẽ là những mục tiêu trọng tâm trong sửa đổi Luật Đất đai vào năm 2023, đặc biệt là trong chính sách thu hồi đất để thực hiện dự án. Vậy theo ông, thế nào là “hài hòa lợi ích” và cần cơ chế thế nào để thực sự “hài hòa lợi ích” khi mà người dân luôn ở thế yếu?

Câu hỏi là hài hoà lợi ích nào và của ai ? Tôi đã nghe nhiều người giải thích đó là lợi ích nhà nước, lợi ích doanh nghiệp và lợi ích người dân. Về lợi ích nhà nước, có lẽ cần xác định rõ bởi sẽ có rất nhiều cơ hội cho sự lạm dụng nhân danh Nhà nước. Suy cho cùng, bản thân Nhà nước không có lợi ích riêng vì đó là bản chất của “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Lợi ích của nhà nước chính là lợi ích quốc gia và công cộng mà cơ quan nhà nước là chủ thể đại diện. Còn lợi ích của người dân thì cũng khá trừu tượng nên theo tôi, liên quan đến quy hoạch sử dụng và thu hồi đất để thực hiện dự án thì đó phải là lợi ích của cộng đồng người dân bị ảnh hưởng hay tác động.

Trong mọi trường hợp, để thực thi và áp dụng pháp luật trong tình huống cụ thể thì hài hoà là rất khó, không khả thi. Thay vào đó, luật nên quy định nguyên tắc chung là đối xử bình đẳng nhưng áp dụng ưu tiên khi không thể bình đẳng được.

Ngoài ra, trong trường hợp bảo đảm lợi ích của cộng đồng dân cư thì nên áp dụng nguyên tắc đa số thay cho đồng thuận. Hiện nay, chế định cộng đồng dân cư rất tiếc chưa được quy định rành mạch và thống nhất trong các văn bản luật, mặc dù đây là thiết chế rất quan trọng của dân chủ cơ sở. Do đó, Luật Đất đai cần có quy định cụ thể vấn đề này.

Xin cảm ơn ông về cuộc phỏng vấn này.