Điều tiết giá trị tăng thêm của đất: Làm gì để lấp những "khoảng trống" pháp lý?

Phần tăng thêm giá trị của đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại phải thuộc về Nhà nước và xã hội, bởi người sử dụng đất không có đóng góp gì cho sự tăng thêm này. Tuy nhiên, vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất đầu tư mang lại cho đến nay vẫn đang thiếu những công cụ tài chính cần thiết.

Phóng viên đã có cuộc trao đổi với Luật sư Nguyễn Thanh Hà, Chủ tịch Công ty Luật SBLaw về vấn đề này.

Thưa ông, vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại hiện được quy định thế nào ở Việt Nam?

Phần tăng thêm giá trị của đất do các yếu tố trên góp phần tạo ra tất nhiên phải thuộc về Nhà nước và xã hội, bởi người sử dụng đất không có đóng góp gì cho sự tăng thêm này. Hơn nữa, để có được những giá trị tăng thêm trên, toàn xã hội và Nhà nước phải rất tốn kém trong việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, góp phần cho kinh tế xã hội phát triển.

Do đó, việc Nhà nước điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại ngoài việc đảm bảo sự công bằng xã hội còn có ý nghĩa rất lớn trong việc chống đầu cơ đất đai – một hiện tượng được đánh giá là có tác động tiêu cực đối với thị trường đất đai nói riêng và thị trường bất động sản (BĐS) nói chung.

Tại Việt Nam, quy định về điều tiết giá trị tăng thêm từ đất lần đầu tiên được đề cập trong Luật Đất đai năm 2003. Theo điểm c khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 quy định, Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai gồm thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Tuy nhiên trong quá trình thực thi Luật đất đai 2003, chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại chưa được quy định cụ thể. Do vậy, phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại từ các dự án phát triển kinh tế - xã hội, phát triển cơ sở hạ tầng, quy hoạch và chuyển mục đích sử dụng đất trong thời kỳ này chưa được đưa vào thực hiện trong thực tế.

Sau đó, khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Như vậy, so với Luật Đất đai 2003, quy định về điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua các công cụ tài chính về đất đai (thuế, tiền sử dụng đất), chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi tại Luật Đất đai năm 2013 cụ thể và rõ ràng hơn.

Theo ông, các quy định của pháp luật liên quan đến vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm của đất hiện có bất cập gì?

Việc xác định giá đất cũng như việc minh bạch về nghĩa vụ của người sử dụng đất trong nộp thuế sử dụng đất hiện nay ở nước ta còn nhiều bất cập làm hạn chế các khoản thu tài chính về đất đai. Điều này làm phát sinh khiếu nại, khiếu kiện trong thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển KT-XH, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Cụ thể, Luật Đất đai năm 2013 quy định việc xác định giá đất quy đinh phải phù hợp với giá thị trường. Tuy nhiên, trong thực tế việc xác định giá đất quy định còn thấp hơn rất nhiều so với giá đất thị trường làm ảnh hưởng đến thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; thuế thu nhập cá nhân từ hoạt động chuyển QSDĐ; ...

Ngoài ra, giá đất quy định thấp cũng tác động đáng kể đến tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi trong trường hợp áp dụng phương pháp hệ số điều chỉnh xác định giá đất.

Ở Việt Nam cũng chưa hình thành được hệ thống các dữ liệu và thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường để phục vụ công tác định giá; một số khu vực đã hình thành bản đồ giá trị hoặc bước đầu xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất nhưng độ tin cậy là không cao. Những vấn đề trên gây khó khăn trong việc định giá đất.

Thêm vào đó, việc áp dụng các phương pháp định giá đất mang lại sự chênh lệch về kết quả khá lớn, đặc biệt đối với các loại đất có giá trị gia tăng lớn (do được hưởng lợi thế thương mại cao tại khu vực đô thị, khu vực đang đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng). Đây là hạn chế có ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình điều tiết lại phần giá trị đất gia tăng.

Ngoài ra, việc quản lý thông tin giao dịch đất đai chưa được quy định chặt chẽ dẫn đến tình trạng thiếu công khai, minh bạch trong kê khai nộp thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp cũng làm thất thu NSNN.

Tại Đà Nẵng, chính quyền thành phố đã áp dụng chính sách thu hồi đất để làm đường, thu hồi đất cả hai bên đường rồi đem ra đấu giá thu tiền cho ngân sách phục vụ phát triển đô thị, người bị thu hồi đất sẽ tái định cư đi nơi khác. Ông đánh giá thế nào về giải pháp này?

Đà Nẵng cách đây khoảng 20 năm về trước đã chủ trương giải toả mở đường kết hợp thu hồi đất hai bên nhằm chỉnh trang đô thị. Những miếng đất dưới 40 m2 sẽ được thu hồi để xử lý theo quy hoạch, có thể mở đường nội bộ cho khu dân cư phía sau, ghép thửa,… Do đó, địa phương này cũng có rất ít ngôi nhà siêu mỏng như ở TP.HCM, Hà Nội.

Phương thức thu hồi đất rộng hơn kề bên hạ tầng để đấu giá đất, người bị thu hồi đất phải tái định cư đi nơi khác đã được Đà Nẵng áp dụng, thu từ đất rất lớn. Thu từ đấu giá đất như vậy đã xây dựng được một Đà Nẵng mới theo quy hoạch hiện đại. Phương thức làm ở Đà Nẵng giúp cho nhà nước thu toàn bộ giá trị đất đai đô thị, quy hoạch lại được đô thị, nhưng người bị thu hồi đất thường không vui vì phải di dời khỏi nơi ở cũ.

Ưu điểm của phương án này là tạo nguồn thu lớn hơn cho ngân sách nhà nước nếu được triển khai khách quan.

Đồng thời phát triển, xây dựng hạ tầng giao thông, chỉnh trang đô thị, khai thác quỹ đất một cách đồng bộ; thay đổi bộ mặt đô thị ngày một tốt hơn, tránh tình trạng xuất hiện ngày càng nhiều ngôi nhà siêu mỏng

Tuy nhiên, cách làm nói trên cũng có những nhược điểm là không chia sẻ lợi ích hài hòa mà nhà nước thu hết lợi ích cho mình. Nếu như trước đây không đấu giá mặt tiền đường của đoạn đường giải phóng bằng bằng, lợi thế thuộc về những người dân được giải phóng đến đất nhà mình.

Ngoài ra, quá trình đấu giá dễ xuất hiện tình trạng không minh bạch, có lợi ích nhóm dẫn đến tình trạng người hưởng lợi là những người tham gia đấu giá không sòng phẳng. Thêm vào đó, phương án bồi thường còn nhiều bất cập dẫn đến tình trạng nhiều người dân trong diện thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đưa ra, dẫn đến nhiều khó khăn trong giải phóng mặt bằng.

Lâu nay nhà nước vẫn bỏ ra một số tiền khổng lồ ra để đền bù, trong khi những nhà dân được ra mặt đường lớn là những người được hưởng lợi nhiều nhất. Vậy nên, đối với chính sách thu hồi đất của Đà Nẵng đã giúp cho ngân sách Nhà nước có được một nguồn thu lớn từ đất để thực hiện cải tạo, thay đổi đô thị. Tuy nhiên chính sách trên không bảo đảm bền vững xã hội do sự thiếu cân bằng về chia sẻ lợi ích giữa các bên.

Có thể thấy rằng, việc quan trọng nhất đối với phương án thu hồi đất đó là cần đảm bảo được chia sẻ lợi ích giữa Nhà nước và người đang sử dụng đất, tức là đảm bảo được yếu tố công bằng, từ đó nhận được sự đồng thuận của người dân, đó là yếu tố quan trọng nhất tạo lập được bền vững xã hội.

Nhiều ý kiến cho rằng vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất đầu tư mang lại cho đến nay vẫn đang thiếu những công cụ tài chính cần thiết. Theo ông, Việt Nam cần áp dụng cơ chế, công cụ gì trong việc điều tiết phần giá trị đất gia tăng?

Tại Việt Nam, theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước sử dụng các công cụ tài chính gồm thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi để điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Nhất là công cụ thuế cũng được đánh giá rất hiệu quả trong việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm.

Khoản 2 Điều 19 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”.

Như vậy, so với Luật Đất đai cũ, quy định về điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người SDĐ mang lại của Luật Đất đai năm 2013 cụ thể hơn đôi chút.

Tuy nhiên, cũng tương tự Luật Đất đai cũ, Điều 107 Luật Đất đai năm 2013 quy định về các khoản thu tài chính từ đất đai cũng không đề cập cụ thể vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất.

Ông đánh giá công cụ thuế khá hiệu quả trong việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm, xin ông phân tích rõ hơn về vấn đề này.

Việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng và hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi vẫn chưa có quy định. Vì vậy, việc điều tiết giá trị tăng thêm từ đất chỉ có thể thực hiện thông qua các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất hay nói cách khác là sử dụng công cụ thuế trong việc điều tiết giá trị đất đai tăng thêm.

Cụ thể, về Thuế sử dụng đất, theo pháp luật hiện hành, Việt Nam có hai loại thuế sử dụng đất: Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được quy định trong Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010 và chính thức áp dụng từ năm 2012. Tiền thân của loại thuế này chính là thuế nhà, đất được quy định trong Pháp lệnh Thuế nhà, đất năm 1992 .

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được áp dụng đối với đất ở và các loại đất phi nông nghiệp khác có sử dụng vào các mục đích sản xuất, kinh doanh. Loại thuế này được tính dựa vào giá trị quyền sử dụng đất tính thuế và thuế suất.

Trong đó, giá trị QSDĐ được xác định theo giá đất trong bảng giá của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có đất, còn thuế suất có mức cơ bản chung khá thấp, chỉ 0,03%. Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở thì có thể chịu mức thuế cao nhất là 0,15% đối với diện tích đất vượt hạn mức giao đất quá 3 lần (Điều 7 Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp năm 2010).

Như vậy, khả năng điều tiết giá trị tăng thêm của thuế sử dụng đất phi nông nghiệp rất thấp do mức thuế suất thấp và giá đất tính thuế là bảng giá đất theo quy định được áp dụng trong thời gian 5 năm kể từ khi ban hành nên giá tính thuế không thể theo kịp sự thay đổi của giá thị trường (Điều 114 Luật Đất đai năm 2013).

Trong khi đó, mức thuế này ở Indonesia là 0,5%, tại Hàn Quốc là từ 0,2% – 0,5%, cao hơn mười lần ở Việt Nam.

Tiếp theo là Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, gồm thuế thu nhập cá nhân và Thuế thu nhập doanh nghiệp.

Trong đó, Thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng bất động sản (bao gồm cả QSDĐ) theo quy định hiện hành được tính với mức thuế suất 2% trên giá trị chuyển nhượng.

Với cách thu cào bằng này, người có thu nhập và không có thu nhập (tức bị lỗ) từ chuyển nhượng QSDĐ vẫn phải nộp thuế như nhau. Nghĩa là theo pháp luật thuế thu nhập cá nhân hiện hành, Nhà nước không quan tâm cá nhân khi chuyển nhượng QSDĐ có giá trị tăng thêm hay không. Cách thu này đã thể hiện rõ: thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng QSDĐ không có chức năng điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà chỉ nhằm phục vụ cho việc thu ngân sách nhà nước.

Còn với Thuế thu nhập doanh nghiệp, Loại thuế này được áp dụng đối với các tổ chức kinh doanh có thu nhập từ chuyển nhượng BĐS (bao gồm cả QSDĐ). Khác với thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp từ chuyển nhượng BĐS (và QSDĐ) được tính trên lợi nhuận có được từ hoạt động chuyển nhượng với mức thuế suất áp dụng từ 01/01/2016 là 20% (Điều 4 Thông tư số 78/2014/TT-BTC).

Như vậy, thuế thu nhập doanh nghiệp là loại thuế thể hiện chức năng điều tiết giá trị tăng thêm rõ nhất trong các nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất. Tuy nhiên, loại thuế này chỉ áp dụng đối với chủ thể là tổ chức sản xuất kinh doanh chứ không phải tất cả các chủ thể sử dụng đất và phần giá trị tăng thêm phải chịu thuế này không được phân biệt cụ thể đâu là do người sử dụng đất đầu tư mang lại và đâu là do các tác động khác.

Chính vì vậy có thể khẳng định rằng, vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất đầu tư mang lại cho đến nay vẫn đang thiếu những công cụ tài chính cần thiết. Những bất cập và hạn chế nói trên đã làm cho hoạt động điều tiết của Nhà nước chỉ mới dừng lại ở tầm nhận thức mà thiếu hiệu quả thực tiễn.

Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm quốc tế thế nào trong vấn đề này? Thưa ông?

Vấn đề này các nước, vùng lãnh thổ có nền kinh tế phát triển đều đã có quy định cụ thể và áp dụng từ rất lâu. Ví dụ: Đài Loan từ những năm 1970 đã có “thuế giá trị gia tăng về đất” được thu trên tổng giá trị tăng thêm của đất (phát sinh không do lao động của người sử dụng đất) tại thời điểm chuyển nhượng mà trước đó đã xác định giá trị cụ thể. Mức thuế suất càng cao nếu giá trị gia tăng của đất càng lớn. Hàn Quốc và đặc biệt là Trung Quốc cũng đặt ra loại thuế giá trị tăng thêm của đất (land value increment tax) để thực hiện việc điều tiết này.

Nhiều quốc gia trên thế giới đã áp dụng các chính sách thu điều tiết đối với giá trị tăng thêm từ đất ở các khu vực do việc đầu tư cơ sở hạ tầng làm gia tăng giá trị của nhà, đất sở hữu bởi khu vực tư nhân cho các giai đoạn từ khi điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất tới quá trình phát triển dự án, quá trình sử dụng bất động sản và khi chuyển nhượng bất động sản.

Căn cứ để tính toán lợi ích do dự án mang lại dựa trên mức độ gia tăng giá trị từ dự án do khả năng tiếp cận giao thông dễ dàng; lợi ích mang lại từ điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị tối ưu hóa khả năng tiếp cận hạ tầng đô thị và hợp lý hóa việc sử dụng không gian công cộng; việc thay đổi mục đích sử dụng đất (như chuyển đổi sang mục đích từ đất nông nghiệp sang đất ở, sản xuất, kinh doanh hay thương mại, dịch vụ); giá trị thị trường của nhà, đất lân cận; kết nối của dự án với quy hoạch tổng thể của đô thị; thuận lợi trong di chuyển; xây dựng các khu đô thị mới; chỉnh trang đô thị; và khôi phục các khu vực bị xuống cấp.

Để đo lường lợi ích dự án mang lại hay còn gọi là giá trị hưởng lợi, các nước dựa vào hệ thống định giá nhiều lần, tức là xác định giá trị đất trước khi điều chỉnh quy hoạch, xác định giá trị đất trước khi triển khai dự án theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, và xác định giá trị đất sau khi có dự án bằng cách tìm những khu vực có đặc điểm tương đồng với khu vực phát triển dự án.

Kinh nghiệm một số nước cho thấy họ có thể sử dụng thuế điều tiết giá trị tăng thêm về đất với tên gọi khác nhau: Hàn Quốc áp dụng thuế quy hoạch đô thị; Nhật Bản áp dụng thuế quy hoạch thành phố; Các nước châu Mỹ La tinh như Colombia, Peru, Argentina áp dụng hình thức thuế/phí đối với giá trị tăng thêm của đất.

Việt Nam có thể nghiên cứu áp dụng hệ thống định giá nhiều lần như ở các nước để xây dựng bản đồ giá trị đất trước khi điều chỉnh quy hoạch và thực hiện dự án; bản đồ giá đất sau khi kết thúc dự án và bản đồ giá đất thể hiện giá trị tăng thêm của đất để tính toán mức độ điều tiết.

Ngoài ra, định giá đất cụ thể tối thiểu để xác định mức giá sàn cho nhà đầu tư khi giao đất phát triển dự án; sau khi dự án hoàn thành và đưa vào sử dụng xác định phần chênh lệch giá trị tăng thêm thực tế của dự án thông qua kết quả kiểm toán và định giá đất sau khi dự án kết thúc để điều tiết phần giá trị tăng thêm thực tế.

Xin cảm ơn ông về cuộc trao đổi!